（5）所有清政府与各国所订立条约，所许各国权利与各国所借国债，其事件成立于此宣言之后者，军政府概不承认；

（7）外人有接济清政府以可为战争用之物品者，一概搜获没收。

（5）所有清政府与各国所订立条约，所许各国权利与各国所借国债，其事件成立于此宣言之后者，军政府概不承认；

（7）外人有接济清政府以可为战争用之物品者，一概搜获没收。

很显然，这个对外七条的核心是要通过维护列强在华的既得利益和特权，以及帝国主义列强，强加给中国人民的不平等条约，来换取他们对于中国革命的同情与支持，至少不继续扶持满清政府，而对于中国革命采取中立态度。

这个政策固然反映着孙中山资产阶级革命党人的对外策略的灵活性的一面；但从根本上看，却更反映了资产阶级革命党人对外政策的软弱性和妥协性，以及他们对于帝国主义本质认识的模糊与幻想。

本着上述的这个原则，孙中山在1912年1月就职之后，便立即发表了新政府的对外政策，其要点就是承认革命前“所有的清政府与各国缔结之条约，民国均认为继续有效，直至条约期满为止”；新政府并将“承认满政府所借之外债及赔款”；民国政府尊重“凡革命前满政府所让予各国家或各国人之权利”。

资产阶级革命党人从一开始便表现出了致命的缺陷，他们不仅没有正面明确提出反对帝国主义侵略的民族革命口号，而且还抱有“世界列强赞成中国之革命事业”的幻想，尤其是对最凶恶的日本帝国主义不切实际的幻想。

袁世凯时代的北洋政府外交政策的核心是通过进一步的外交妥协，来赢得帝国主义在外交上的支持，以加强北洋系的实力和袁世凯的个人的地位，并取得帝国主义对于其镇压国内革命势力的支持。因此，在很大程度上，我们也可以说，北洋政府的外交政策是南京临时政府时期外交政策的继承和延续。

1913年10月10日，在袁世凯发表的中华民国临时大总统的就职演说中就这样指出：

本大总统声明，所有清政府及中华民国临时政府与各国政府所订条约、协约、公约，必应恪守，及前政府与外国公司所订之正当契约，亦当恪守；又各外国人民在中国按国际契约及国内法律，并各项成案、成例已享之权利并特权，豁免各事，亦当切实承认，以联交谊，而保和平。

就内容来看，袁世凯在这个宣言中所涉及的北洋政府的外交政策并没有超出南京临时政府的范围。

但是不同的却是，南京临时政府的声明在当时没有在列强中产生任何反响，而后者却取得了帝国主义的一致拥护；袁世凯当选为中华民国正式大总统当日，西班牙、葡萄牙、瑞典、法国、比利时、英国、奥国、意大利等国驻华公使便先后致电北洋政府外交部，声称承认中华民国和袁世凯。

来自帝国主义列强的纷纷承认，使袁世凯得到了维持北洋政府进一步稳定和巩固的外部力量。但是，帝国主义的支持和信任却是建立在借助袁世凯扩张其在华利益基础之上的。因此，在列强正式承认北洋政府前，日本就曾经公开地向列强提议，“列强承认新政府时，须得到承认一切权力及特权之保证，同时，应向新政府取得借用外债的预约”。

日本的这个提议很快便得到了列强的一致响应。显然，他们从一开始便希望袁世凯的北洋政府能成为继清政府之后的帝国主义统治中国的新工具。而且，也把对于北洋政府的承认作为向袁世凯进行政治要挟的和趁机扩大各自在华权益的绝好的机会。

果然，就在列强公开声明承认“中华民国”的同时，他们便纷纷地向袁世凯进行要挟勒索。所以，当北洋政府在外交上得到了帝国主义的公开承认的同时，也便因此陷入了来自帝国主义列强的新一轮无止境的外交讹诈之中了。

在北洋政府成立后的列强的对华讹诈中，英、俄、日三国始终充当了急先锋的角色，三国在承认北洋政府时，“各附重要之要挟”。随着1914年第一次世界大战的爆发，英、俄无暇东顾，这就给日本巧取豪夺，创造了绝佳机会，“二十一条”就是在这样的背景下提出。

按照1905年日俄战争后的《朴茨茅斯条约》，中国东北的北半部为俄国的势力范围，南半部为日本的势力范围。

日本从日俄战争中所获得的战果，仅仅是其在亚洲扩张的“大陆政策”的一个起点，远远不能满足其对于中国土地的贪欲。因此，自1907年后，日本在英、法、俄等国的支持下，不断地扩大对于中国东三省全境的掠夺和侵略。

辛亥革命后，英、俄趁机策划藏、蒙独立；日本亦见缝插针，遂有民国元年7月其内阁总理大臣桂太郎亲赴圣彼得堡，与英、俄三国密约瓜分藏、蒙、满三地，规定长春以南及内蒙东部为日本利益范围。至此，日本已将其侵略范围扩大到了整个东三省及内蒙东部。

以元老派代表山县有朋等人为首的一部分日本军阀势力，原主张趁中国辛亥革命的机会迅速出兵南满，以实现其独霸中国东北地区的野心。但中国南北谈判的顺利成功和北洋政府的迅速建立使得日本的这一计划破产；同时，由日本特务川岛浪速策划的挟宣统去内蒙和东北地区建立独立国的“第一次满蒙独立运动”亦告失败。

随着北洋政权在中国的建立和巩固，日本对中国形势也有了新的估计，他们认为：

“假如袁世凯的政治手腕得心应手，中国秩序得以恢复，统一大业得以完成，中国或许可以免除列强瓜分之祸。但情况果真如此，则满蒙地区当然成为中国版图，日本则将更加无法在满蒙扩充其本国利益。”

很显然，袁世凯和北洋政权的巩固将对日本在中国满蒙地区的渗透形成障碍。基于这样的考虑，北洋政府成立后，日本即开始积极支持中国革命党人，以动摇袁世凯的政治基础。

“二次革命”发生前后，日本对于中国革命党人的支持正是在这个背景下进行。

1913年3月，孙中山抵日致谢日本对中国革命的援助，日财阀大仓即称：余甚喜援助革命家，且极愿再度援助之。

日本黑龙会的一份备忘录对于这一时期日本的对华政策却有着更为详尽的表述，该报告称：

我帝国欲为中华民族之后盾，有一要诀，即唆革命党、宗社党，以及其他心怀不满的党派人等，到处蜂起。一俟国内乱成一团，袁政府陷于土崩瓦解状态时，我国即由四亿民众中选取出最重信义、最有声望的人，拥而立之，加以援助，使其完成改造现政府，统一全国之业绩，并由我国军队助其恢复秩序，稳定政局，并保护人民生命财产之安全。倘然如是，其人民始能心悦诚服，其政府始能唯我国是赖，而签订《国防协约》之目的，方能易于实现。

“二次革命”期间，孙中山和日本方面一直保持着极为微妙的关系。但是，后来的事实却表明，日本并非真正地同情中国革命，以使中国走上健全之路，为了达到在中国扶持新政府并与新政府订立《国防协约》的目的，日本遂两面三刀，上下其手，“一面撺掇革命军，一面又泄露革命军之真情，以买好袁世凯，以为要挟之地”。

当时，在中国国内的两大政治势力中，反袁力量希望借助日本作为斗争的后盾；袁世凯则希望结好日本以从根本上取缔国民党在日本的活动。

因此，日本在中国这一时期的外交上具有着最举足轻重的地位。

但在“二次革命”中，日本却采取了“中立”的方针并表明，日本对华政策“全然采取中立、不偏的方针，且无意乘此争端（指孙中山与袁世凯)谋求何等特殊利益”，其原因为：

(2)日本在中国南北斗争之初期即估计南方不是袁世凯的对手，不愿支持必然失败的孙中山；

(3)辛亥时日本支援孙中山恶化了与袁的关系，现有改善之想；

(4)中国政局动荡，日本对华贸易锐减，时间延续约半年之久，日本为自身的经济利益计，希望中国政局稳定，增加对华贸易。

(2)日本在中国南北斗争之初期即估计南方不是袁世凯的对手，不愿支持必然失败的孙中山；

(3)辛亥时日本支援孙中山恶化了与袁的关系，现有改善之想；

(4)中国政局动荡，日本对华贸易锐减，时间延续约半年之久，日本为自身的经济利益计，希望中国政局稳定，增加对华贸易。

在镇压“二次革命”期间，袁世凯命张勋部率军自兖州南下。

张勋于克南京后，大肆杀掠，其中有3名日侨被杀害。日本趁机向中国提出交涉，并正式提出了满蒙五路筑路权的要求。

(1)开原至海龙城；(2)四平街至洮南府；(3)洮南府至热河；(4)长春至洮南府；(5)海龙城至吉林。

五路交涉期间，日本一面将大量军舰驶入南京，向北洋政府示威，一面暗示，日本将以五路铁道建筑权作为承认袁世凯政权的交换条件。

“二次革命”结束后，以孙中山、黄兴为首的大批的革命党人流亡日本，并得到了日本政府的庇护，也使袁世凯的北洋政权面临着新的隐忧。

1913年10月，袁世凯以孙宝琦、李盛铎为特使访问日本，提出了解决南京日侨事件的三点妥协条件：

一请承认中华民国；二请取缔国民党在日活动；三愿出相当之报酬。

由于有满蒙五路筑路权作为“报酬”，日中两国的此次交涉很快达成协议。其结果是中国承认日本对于前述四洮、开海、长洮三路的修筑借款权，以及洮热、吉海两路借款的优先权。作为交换条件，日本即于条约换文次日，1913年10月6日，承认了袁世凯政权，满蒙五路秘密换文的成立使日本帝国主义在我国东北的侵略又大大地向前跨进了一步，也为日本对东部内蒙古的侵略创造了条件。

1914年7月第一次世界大战的爆发，使欧洲列强都卷入了大战的旋涡，也造成了日本在中国侵略的绝好的机会。大战爆发后，为了防止列强在中国的混水摸鱼，北洋政府即宣告中立，声明将“按照本国所现行法令、条约以及国际公法之大纲，格守中立义务”，并援引国际法中立条规，明令“各交战国在中国领土、领海内，不得有占据及交战行为”，“各交战国之军队、军械及辎重品，均不得由中国领土、领海经过”等各项。

但是，大战一开始，日本即积极开始了扩展其在中国侵略势力的行动，以实现其趁机独霸中国的野心。1914年9月，日本秘密侵华组织黑龙会向日本政府提出了所谓“解决中国问题”的“备忘录”，敦促日本政府加快侵略中国的步伐。而日本的军政界元老井上馨、山县有朋、大隈重信等人均大肆叫嚣，必须利用大战期间的“天佑良机”，火速采取行动，“确立日本在东洋的权利”。

就这样，自1914年9月下旬始，日本终于以对德作战为由，在中国山东黄县、莱州一带强行登陆，并沿胶济线向西，一直攻取青州、济南。11月上旬，日军占领青岛。日军沿途对中国民众烧杀抢掠，并援取了胶济铁路全线及其附近矿产，原中国北洋政府宣布的中立区不但变成了交战区，而且也成了事实上的日军占领区。

当日军占领青岛后，中国方面再度向日本提出严正交涉，要求日本撤去在中国领土内的军队。但是，中国政府和人民的正当要求，不但遭到了日方的严厉拒绝，而且奉行扩张主义的大隈内阁竟把中国人民的正义交涉视为对日本的污辱，遂于1915年1月18日，径直向中国北洋政府大总统袁世凯提交了“二十一条”。

日方对于此次交涉的保密提出了特别的要求。提出“为巩固帝国在东亚之地位，以维系在东亚之利益”，中国对《二十一条》必须绝对保密，迅速缔约。而袁世凯则采取婉商日方，修正条件，反复折衷的拖延战术，并设法竭力地向英美各国泄露这次中日交涉的内容。

(1)要求中方承认德国人在山东的利益由日本人继承；(2)日本要求在中国南满和东蒙享有优越地位；(3)中日合办汉冶萍公司；(4)中国福建沿海港湾和岛屿不得租与他国；(5)（注“希望条件”)中国聘用日本人为军事顾问；中日合办兵工厂；中日两国用统一之军械；中国聘用日本人为主要城市警察教官；中国小学聘用日本教员；允许日本僧人在中国内地传教。

“二十一条”的文本是用印着带明显的威吓暗示的无畏战舰和机关枪水文印的公文纸递交给中方的。

按照这些条款，不但中国的满洲将完全沦为专供日本殖民和投资的地区，而且福建和山东也将由于日本享有的“投资优越权”而沦于和满洲相同的地位。这样，日本人的势力不但扩大到了内蒙东部，而且还可以通过河南、山西的铁路，将其势力一直扩大到内地。

此外，日本对于中国汉冶萍公司的要求，不但直接地影响到了该公司的利益，而且还将使日本财团成为中国长江流域工业的主宰。至于上面的第五号条款，已经完全把中国政府管理自己内部事务的权利剥夺了而使中国成为日本的殖民地。

因此，“二十一条”公布后，在中国的国内引起了强烈的反应。

日本驻华公使日置益在“二十一条”提出的当时，曾向日外相加藤同时提出关于“二十一条”的谈判建议。

驻华公使日置益明确表示，日方对于引诱和压迫袁世凯就范的各项“引诱条件”为：

“在一定条件下，将胶州湾归还中国；保证袁大总统及其政府之安全；严格取缔在日本保护下之革命党员、宗社党员、留学生及不法日本商民与浪人。”

“将出征山东省之军队驻留现地，显示我国（日本）威力，以使其感到我方之军事威胁，煽动革命党和宗社党，显示颠覆袁政府之气势，以威胁之。”

日置益的这个建议充分地表现了一个侵略者阴谋狡诈、两面三刀的嘴脸。

在同时期，日本公使曾使用了一个“迅速传遍远东”的“明喻”：

“目前世界局势将迫使我们采取影响深远的行动。当珠宝店着了火的时候，要住在珠宝店附近的人不去拿几个珠宝是办不到的。”

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